Гибридная Конституция 1995 года: истоки институционального компромисса
Конституция 1995 года, как и предшествовавшая Конституция образца 1993 года, разрабатывались когда еще не остыли руины после распада СССР. Поэтому основная масса разработчиков, юристов и правоведов, обладала знаниями советского разлива, и их юридическая культура была прочно встроена в социалистическое мировоззрение, плановую экономику и идею коллективной власти.
Формально конституция частично заимствовала элементы Пятой французской республики. В частности — сильный президентский институт, систему «премьера под контролем президента» и двухпалатный парламент. Также учитывались постсоветские практики, что создало «гибридный» текст Основного закона. Ограниченные знания о рыночной экономике привели к тому, что экономическая часть Конституции была декларативной, не детализировала механизмы рыночного регулирования.
В целом Конституция была компромиссом между постсоветскими реалиями и попыткой внедрения элементов западной демократии. Она устанавливала сильного президента как централизацию власти, а парламент и судебную систему — скорее как инструмент контроля, чем как независимые самостоятельные ветви власти.
Инфляция конституционных поправок в постсоветских государствах
Следует признать, что Конституция 1995 года на протяжении почти трех десятилетий неоднократно подвергалась изменениям. Частота корректировок Основного закона сама по себе не является уникальным явлением для государств с переходной политической системой. Например, в Кыргызстане за период независимости было принято несколько новых конституций, в Украине изменения Основного закона происходили на фоне острых политических кризисов, в России поправки носили более точечный характер, но все же затрагивали фундаментальные институциональные основы. Аналогичные процессы наблюдались и в других постсоветских странах.
В целом Конституция любой страны — это не застывший документ и не «священная корова». Даже в развитых демократических странах она постепенно изменялась под давлением времени и запросов общества.
Однако, на этом фоне Казахстан объективно выделяется интенсивностью и масштабом конституционных изменений. С 1995 года Основной закон страны пережил шесть крупных пакетов реформ, в рамках которых суммарно были внесены по мнению экспертов более тысячи поправок и дополнений без принятия обновленной Конституции как нового целостного документа.
Реформа 2022 года затронула более 30 статей. По последним данным, текущие инициативы предполагают внесение поправок в 77 статей текста Конституции. В результате изменения коснутся более двух третей действующего текста Конституции. В таких условиях Основной закон все больше начинает напоминать «лоскутное одеяло», что объективно ставит вопрос не о новых поправках, а о необходимости концептуального пересмотра самого конституционного проекта.
Конституция как общественный договор или как инструмент?
Частые конституционные изменения во всех постсоветских странах, как правило, были связаны с политическими кризисами и сменой моделей власти, продлением полномочий, стратегическими реформами институций, отражают попытки адаптации политических систем и государственного устройства своих стран под новые реалии и вызовы XXI века.
Вместе с тем, такая рваная динамика несет в себе системные риски. Главная опасность в том, что Конституция перестает восприниматься как «общественный договор», снижается ее сакральность, а частота конституционных реформ создает риск усталости и безразличия населения к подобным преобразованиям. При этом самое опасное — это не новая Конституция, а новая Конституция без новой философии, когда главным вопросом становится не «что написать», а «во что общество готово поверить». Более того, когда Основной закон часто меняют под текущую политическую задачу, конкретных акторов, без общественного консенсуса он перестает быть якорем и превращается в инструмент борьбы.
Парадокс стабильности и институциональной зрелости в переходных системах
Ключевой парадокс современности состоит в том, что стабильные страны редко меняют конституцию, нестабильные — часто. Но следует иметь в виду, что не каждая правка в Основной закон является признаком зрелости. Настоящая устойчивость возникает тогда, когда конституция ограничивает власть, а не обслуживает ее, и есть табу на «переписывание текста Основного закона под себя».
Конституционная реформа даст положительный эффект и станет инвестиционной только в том случае, если она зафиксирует четкую модель государственного управления, реально перераспределит власть и будет рассчитана на несколько десятилетий, или даже столетий по примеру американской конституции.
Именно в этом ракурсе и анонсируются нынешние измерения Конституции. При этом Глава государства выступает за более профессиональный парламент, открытость и вовлеченность граждан, новые механизмы контроля, возрождение институтов, которые были ослаблены после реформ 2022 год. Поэтому можно согласиться с мнением экспертов, что это самая глубокая институциональная трансформация.
Риски очередного конституционного цикла: институциональные и социальные последствия
Однако, нельзя игнорировать ряд существенных рисков при конституционной реформе. С одной стороны, настораживает частота проводимых реформ. Если конституцию менять каждые 3 — 4 года то это признак слабого управления, а не развития. С другой стороны, создаются новые органы и должности вместо решения системных проблем (Народный совет / Khalyk Kenesy с правом законодательной инициативы, технические фигуры, как должность вице-президента (при этом надо понимать, что это не второй президент), новые институциональные конструкции), что является классическим признаком имитационного институционального строительства. С третьей стороны, на фоне стагнации доходов населения, роста тарифов, недостаточно эффективного развития регионов и усиления регионального неравенства конституционная реформа может восприниматься обществом как отвлекающий маневр от насущных социально-экономических проблем. При этом сами экономические вопросы будут решаться фрагментарно и в режиме «ручного управления». И, наконец, ни одна, даже самая прогрессивная конституция не исправит ситуацию при отсутствии у аппарата профессионализма и персональной ответственности, не лечит непрофессионализм, не искореняет практику назначений по принципу лояльности.
Таким образом, ключевой вызов текущей конституционной реформы заключается не в количестве новых норм и институтов, а в способности государства предложить обществу внятную, долгосрочную и разделяемую философию развития. Без этого даже самый масштабный пересмотр Основного закона рискует остаться очередным эпизодом институционального ремонта без устойчивого результата.
О Комиссии по конституционной реформе: между процедурой и содержанием
Создание Указом Президента Комиссии по конституционной реформе в Республике Казахстан стало важным институциональным шагом в рамках заявленного курса на политическую модернизацию. Формально Комиссия призвана аккумулировать общественные и экспертные предложения, осуществить их систематизацию и подготовить рекомендации по возможным изменениям в Основной закон. Сам формат её деятельности — открытые заседания, прямые трансляции, публичная отчетность — демонстрирует стремление к транспарентности и подчеркивает разрыв с практиками закрытого принятия решений.
По официальным данным, в адрес Комиссии поступило свыше двух тысяч предложений от граждан, представителей политических партий и экспертного сообщества. Этот факт свидетельствует о наличии общественного запроса на обсуждение конституционной повестки и о включенности активной части общества в процесс институционального переосмысления.
В то же время анализ первых этапов работы Комиссии позволяет сделать более сдержанные и критически взвешенные выводы. На данный момент доминирует процедурно-технический подход: основное внимание уделяется агрегированию инициатив, их формальной классификации и презентации, а также воспроизведению ранее озвученных политических ориентиров. Концептуальные же вопросы, составляющие ядро любой подлинной конституционной реформы — соотношение ветвей власти, перераспределение президентских и парламентских полномочий, институциональные гарантии независимости судебной системы, механизмы политической конкуренции и защиты оппозиции — пока не стали предметом развернутых и содержательных публичных дебатов.
Подобная ситуация, во-первых, может быть интерпретирована как естественная особенность начальной стадии реформы, когда приоритет отдается сбору и структурированию предложений. Во-вторых, сохраняется риск, что при отсутствии последующего перехода к глубокой политико-правовой дискуссии реформа будет сведена к корректировке отдельных элементов действующей системы без пересмотра её фундаментальных оснований. В таком случае речь пойдет скорее об адаптации и стабилизации существующей модели власти в расшатанном ложе, нежели о ее институциональной трансформации.
Принципиальное значение имеет и статус самой Комиссии. Она изначально сконструирована как консультативный орган, не обладающий учредительной компетенцией и не контролирующий финальный текст конституционных поправок. Это означает, что Комиссия не является самостоятельным субъектом конституционного процесса в строгом смысле слова, а выступает в роли экспертно-фильтрующего механизма при центре исполнительной власти. В подобных институциональных рамках её влияние на итоговые решения зависит не столько от качества обсуждений, сколько от политической воли по учету выработанных рекомендаций.
Иначе говоря, Комиссия — это сервисный орган при сильной исполнительной власти. Таким подходом Комиссия закончит свою работу тезисами как «комиссия обсудила», «предложения комиссией обобщены и учтены», «будет доработано» и т.д.
Вместе с тем, публичный характер работы Комиссии нельзя недооценивать. Он объективно сужает пространство для полностью кулуарных решений, создает репутационные и политические издержки при игнорировании общественно значимых предложений. Тем самым Комиссия может выполнять важную функцию промежуточного института — канала общественных ожиданий и предварительной легитимации реформаторской повестки.
В более широком контексте следует подчеркнуть, что значение конституционной реформы выходит далеко за рамки юридической техники. Отсутствие институциональных изменений в сфере бюджетного контроля, прозрачности государственных расходов, независимости судебной власти и подотчетности политических элит неизбежно будет воспроизводить рентный, кланово-ориентированный и непрозрачный характер экономической системы. В этом смысле Конституция выступает не просто политико-правовым документом, а фундаментом социально-экономического порядка.
Таким образом, ключевой критерий успешности конституционной реформы заключается не в масштабности обсуждений, не в количестве собранных предложений и проведении десятков заседаний, а в реальном перераспределении власти и создании действенных механизмов её ограничения. Если итоговый текст изменений не зафиксирует эти принципы на институциональном уровне, Комиссия рискует остаться значимым, но вторичным элементом политического процесса — формой без структурных последствий. В подобном сценарии Конституция может сохранить декларативный характер, а общественные ожидания — трансформироваться в очередной цикл разочарования.
Системные предложения по институциональному развитию Конституции
Пользуясь своим конституционным правом, имею честь внести в Комиссию предложения по следующим изменениям в действующий Основной закон Республики Казахстан.
Первое. Предлагаю на государственном языке именовать Основной закон Республики Казахстан как «Қазақстан Республикасының Ата Заңы», а на русском языке «Конституция Республики Казахстан». И это будет справедливо и логично, коль скоро «Мажилис Парламента» будет переименован в «Құрылтай».
Однако, ради справедливости надо отметить, что с переименованием законодательного органа не всеми экспертами однозначно поддержано предложение.
Второе. В Конституции есть нормы, в соответствии с которыми отдельные общественные отношения (правовой статус, правовое положение, полномочия и т.д.) регулируются конституционными законами.
В статью 6 Конституции на республиканском референдуме от 5 июня 2022 года были внесены «половинчатые поправки», в соответствии с которыми недра и другие природные ресурсы принадлежат народу.
Согласно статье 3 Конституции единственным источником государственной власти является народ. Однако, что же получилось на республиканском референдуме? Все высокопоставленные чиновники (Президент, Правительство, Депутаты Парламента, Суд, Прокуратуры, Финансисты Столицы и Уполномоченный по правам человека) определили свои полномочия конституционными законами.
Вместе с тем, единственного источника государственной власти – НАРОДА – лишили права на то, чтобы порядок реализации его прав на недра регулировались бы конституционным законом. Поэтому считаю, что статью 6 надо дополнить нормой: «Порядок использования недр регулируется конституционным законом.». Регулирование ПРАВА НАРОДА НА НЕДРА КОНСТИТУЦИОННЫМ ЗАКОНОМ оградит право народа на недра от различных поправок, регулярно инициируемых разного рода «лоббистами». В противном случае права и свободы человека останутся всего лишь декларацией, а внесенные изменения и дополнения в отраслевые законы просто не будут работать.
Такой конституционный закон должен чётко регламентировать:
- как формируются доходы от природных ресурсов;
- как они распределяются;
- какие механизмы контроля со стороны общества будут действовать и др.
Третье. Государственные служащие служат не только государству, но и народу. Принцип «служение народу» встроен в Конституцию, но в законах он отсутствует. Государственные служащие больше работают на систему, чем на общество. Отсюда считаю, что надо принять отдельный закон «О службе народу Казахстана», который переформатировал бы принципы работы государственного аппарата, с обязательной публичной отчетностью, механизмами обратной связи и ответственности.
В этом же законопроекте нужно четко определить понятие «слышащее государство». К сожалению, судя по отчетам, «слышимость» у нас высокая, но результативность на запросы у населения не вызывает удовлетворения. Как правило, вместо реальных решений по запросам населения, услуги уполномоченных органов сводятся к отпискам.
Четвертое. Считаю необходимым обратить внимание на пункт 2 статьи 1, где одним из основных основополагающих принципов деятельности Республики Казахстан указано «.., экономическое развитие на благо всего народа,…». Жизнь показывает, что данный принцип не выполняется. Сегодня этим принципом в основном довольствуются олигаполисты.
Надо отметить, что рост ВВП реально не отражает рост благополучия населения и уровень жизни. Если учесть, что минимальная заработная плата до 2029 года останется на уровне 85 тыс. тенге, которая в нарушение законов не индексируется, то она явно не соответствует официальным данным роста ВВП.
Резонно задаться вопросом — с чем это связано? Ответ вижу в том, что все правительства недостаточно соблюдали этот принцип, заложенной в Конституции. Для исправления ситуации правительству необходимо пересмотреть и актуализировать все принятые законы и нормативно-правовые акты социально-экономического направления на предмет его соответствия Основному закону, в том числе и местным исполнительным органам, где, как правило, принимаются решения не соответствующие нормам Конституции.
Есть также неоднозначные трактовки отдельных статей Конституции и нереализованных норм, которые требуют изучения специалистов. Это говорит о том, что потенциал действующей Конституции не был раскрыт полностью, и есть поле деятельности для юридической науки, в особенности в части совершенствования системы подзаконных актов, для более полного и глубокого раскрытия основополагающих принципов главного закона страны.
И тогда не будут возникать вопросы, к примеру, о том, зачем написано, что все равны перед законом? А это основополагающий принцип, когда любой нормативно-правовой акт в одинаковой ситуации должен содержать предсказуемые, схожие и объяснимые последствия субъектам правоотношений, а любые отличия, дифференциации, если они есть, должны носить разумный характер.
Пятое. Согласно статьи 87 Конституции местные исполнительные органы возглавляет аким, являющийся представителем Президента и Правительства. Вместе с тем, сейчас акимы ниже областных и городов республиканского значения избираются населением. То есть они не являются априори представителями Президента и Правительства на местах, но являются обладателями народного мандата и доверия. Таким образом возникают противоречия и конфликт интересов, которые могут сопровождаться социальной напряженностью в регионах.
Следовательно эту норму надо исключить или отредактировать, оставив ее действие только для акимов областного и городов республиканского значения. В то же время уже сейчас надо разработать механизмы взаимодействия для достижения консенсуса между центром, акимами областей и городов республиканского значения и избранными населением акимами.
Шестое. Сегодня мы можем наблюдать несоответствие переводов названий государственных органов с казахского на русский языки и наоборот. Считаю, что переводы должны быть аутентичны.
Например, Название «Генеральная прокуратура» досталась нам по наследству от СССР, где были союзные прокуроры и генеральный прокурор СССР. На казахском языке сегодня перевод звучит как «Бас прокуратура».
Вместе с тем, мы суверенное и независимое государство, где государственный язык — это казахский и перевод должен осуществляться с государственного на другие языки. С казахского «Бас прокуратура» должна переводиться дословно как «Главная прокуратура». Тем более, что прокуратура не военизированный орган, а надзорный. Поэтому в названии надзорного органа использование слова «генеральная» (от слова генерал) полагаю в принципе неуместным.
Кроме того, полагаю, надо отказаться от термина Премьер-министр, который применяется в основном европейских странах и странах с монархической формой правления. Предлагаю использовать термин «председатель» или «руководитель Правительства Республики Казахстан», более формально-бюрократическое название, характерное для стран с сильной президентской властью. Кроме того, это подчеркивает, что Правительство — это коллегиальный орган.
По-казахски будет красиво и понятно звучать «Қазақстан Республикасының Ұкімет Басшысы» или «Қазақстан Республикасының Төрағасы».
Наконец, касательно перевода названия такого государственного органа как «Министерство юстиции». Действительно, слово «юстиция» —латинское слово, а при переводе на казахский или русский языки означает «справедливый, честный». Этот перевод чисто механически использовали в казахском наименовании государственного органа «Әділет министрлігі». А теперь, переведя с государственного языка на русский, получим в названии органа «Министерство справедливости». Нигде в мире нет органа «справедливости»! Поэтому считаю, что данный государственный орган должен на государственном языке звучать как «Қазақстан Республикасының юстиция министрлігі» или «Қазақстан Рспубликасының құқық министрлігі».
Седьмое. Согласно пункту 15 статьи 44 Конституции Президент осуществляет помилование ГРАЖДАН, а согласно пункту 2 статьи 41 Конституции Президентом Республики Казахстан может быть избран ГРАЖДАНИН Республики Казахстан…
Вместе с тем, Президент тоже один из граждан страны. Следовательно, Президент по Конституции имеет полное конституционное право ПОМИЛОВАТЬ И СЕБЯ, включая своих близких родственников (например, Президент США Байден при уходе с поста своим решением помиловал родного сына). Статья 4 Конституции гласит: «Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики». Всё зависит от того, кто и как толкует Конституцию.
Поэтому считаю, что и эта норма должна быть откорректирована для понимания и однозначного ее толкования.
Восьмое. Почему в Конституции не упомянуто понятие «наука» явно? Возможно, подобное упущение позволило более 30 лет назад перевести Национальную Академию наук в разряд общественных организации, что послужило тригерром разрушения науки и ее трех ветвей — академической, отраслевой и вузовской.
Поэтому не приходится удивляться мало- или совсем неэффективным государственным, отраслевым и региональным программам, а также национальным проектам, поскольку все они не проходили достаточную научную обоснованность на предпроектной стадии. В плановые времена все программные документы формировались в научных институтах, сегодня же они формируются в министерствах и ведомствах далекими от науки чиновниками.
Об отношении к науке свидетельствует то, что сегодня не работает в полной и обязательной мере принятый несколько лет назад Закон «О науке». Хотят в госорганах – применяют, не хотят — и не применяют!
Вместе с тем, отсутствие прямого упоминания науки в тексте Конституции не редкость в международной практике. Однако прямое включение таких норм поднимает статус науки как конституционной ценности и усиливает обязательства государства по поддержке исследований и инноваций.
Например, нормы о науке содержатся в конституциях Германии и Италии (свобода науки как фундаментальное право), Египте (закреплен обязательный минимум финансирования научных исследований), Индии (обязанность развивать научное мировоззрение), постсоветских государствах. Эти примеры показывают, что некоторые страны науку определяют объектом специальной государственной политики на конституционном уровне.
Даже в Конституции СССР от 1977 года в статьях 26 и 47 было закреплено, что государство обеспечивает подготовку научных кадров, внедрение результатов научных исследований, поддержку, права изобретателей и рационализаторов охранялись государством. Частично эта норма была в Конституции Казахстана образца от 1993 года.
В этой связи предлагаю внести в Конституцию статью следующего содержания:
«Статья X. Наука и научная деятельность
- В Республике Казахстан признаётся и гарантируется свобода научного, технического и художественного творчества, исследований и преподавания.
- Государство содействует развитию науки, технологий и инноваций как основы устойчивого развития страны и благосостояния общества.
- Государство обеспечивает условия для интеграции науки, образования и производства.
- Наука должна служить высшим идеалам человечества и устойчивому развитию».
Есть много и других проблем, которые Комиссия по конституционной реформе, надеюсь, учтет в своей работе.
Считаю, что выступление К.-К.Токаева на пятом Курултае — это программа «Перезагрузки» казахстанской государственности. Глава государства в своем выступлении совместил национал-консервативную повестку (культура, история, традиции), технократический подход (цифровизация, искусственный интеллект, инфраструктура) и политический реформизм (изменение и перераспределение системы власти).
Главный месседж — Казахстан вступает в эпоху глубокой трансформации, где политическая система должна стать более гибкой, а экономика — технологичной. Поставлена амбициозная, но рискованная программа реформ, которая в целом должна укрепить государственность в условиях глобальной нестабильности. Успех будет зависеть от качества реализации, поддержки общества и способности элит адаптироваться к изменениям.
Конституционная реформа — это не просто поправки, а реальная точка перелома политической системы, симбиоз президентской власти с усилением парламента и общественных институтов. Я глубоко убежден, что она определит будущее Казахстана на десятилетия вперед.
Главное — надо помнить, что Конституция — не просто юридический документ с набором статей, формулировок и правовых норм. Конституция отвечает всего на один ключевой вопрос — кто в стране принимает решения и кто способен эти решения ограничить. Пока не изменится реальный баланс власти и не усилятся гражданские права, меняться в стране толком ничего не будет.
Член Совета Сенаторов при Сенате Парламента РК
Едил Мамытбеков
